Победа сторонников Лиссабонского договора на референдуме в Ирландии 2 октября продемонстрировала, что почти десять лет реформ институтов Евросоюза не прошли даром и у ЕС появится серьезный шанс получить более эффективную внутреннюю структуру и стать влиятельнее на международной арене.
После того как 10 октября президент Польши Лех Качиньский поставил свою подпись под документом, единственным препятствием на пути к вступлению в силу Лиссабонского договора остается позиция президента Чехии Вацлава Клауса. Рационально объяснить его точку зрения вряд ли возможно, поскольку его мнение не разделяют ни члены кабинета министров, ни оппозиция, ни представители СМИ. Президент Чехии считает, что положения Европейской хартии фундаментальных прав, входящей в текст Лиссабонского договора, дадут повод для имущественных претензий со стороны этнических немцев, которые были выдворены из Чехословакии после окончания Второй мировой войны.
Поведение Вацлава Клауса подрывает позиции Чехии в Евросоюзе и может в дальнейшем негативно сказаться на ее способности продвигать национальные интересы в структурах ЕС, ведь в процессе подготовки документа Прага не выдвигала никаких возражений по поводу Европейской хартии фундаментальных прав. Ситуацию осложняет тот факт, что Конституционный суд Чехии вынесет решение о соответствии Лиссабонского договора чешской конституции не раньше конца октября 2009 года (примечательно, что в 2008-м Конституционный суд Чехии утвердительно ответил на аналогичный запрос). Эта задержка может поставить под вопрос вступление документа в силу в январе 2010 года, а также осложнит переговоры на саммите ЕС в Брюсселе 29–31 октября этого года относительно назначения нового состава Европейской комиссии. Юридически обязать Вацлава Клауса поставить подпись под документом крайне сложно, поскольку встречный иск скорее всего лишь затянет процесс ратификации.
Решением проблемы может стать декларация ЕС, в которой оговаривались бы особые требования страны (схожий вариант вполне устроил Ирландию), однако президент Чехии требует юридических гарантий. Так или иначе, Евросоюз будет оказывать политическое давление на Вацлава Клауса, чтобы ускорить ратификацию Чехией Лиссабонского договора.
В случае если вступление в силу Лиссабонского договора затормозиться, ЕС сможет, как показал опыт последних лет, функционировать и по старым правилам, однако это не решит комплекса накопившихся проблем, связанных с деятельностью институтов Евросоюза.
Чем же так важен Лиссабонский договор для успешного развития Евросоюза? Во-первых, ЕС сможет быть более активным на международной арене и за счет объединения постов Высокого представителя по общей внешней политике и политике безопасности (ОВПБ) и Комиссара ЕС по внешним связям, и создания единой дипломатической службы, а также расширения применения голосования квалифицированным большинством по внешнеполитическим вопросам. Введение должности постоянного президента Евросоюза придаст ЕС больше веса на международной арене, а программа «Долговременного структурного сотрудничества» и новые полномочия Европейского оборонного агентства укрепят военный потенциал ЕС.
В то же время все это не означает превращения ЕС в мегагосударство, поскольку эти изменения призваны улучшить координацию действий государств-членов, а не перевести внешнюю политику Евросоюза в сугубо наднациональное русло. Более того, многие технические вопросы, а именно: механизм работы дипломатической службы, кандидатура на пост президента и т. д. пока не конкретизированы и будут решаться в ходе торга между государствами – членами ЕС и Еврокомиссией.
Таким образом, Лиссабонский договор – это необходимое, но недостаточное условие для укрепления международного потенциала ЕС. Дальнейшими шагами на этом пути могли бы стать пересмотр бюджета Евросоюза, масштабная реструктуризация подразделений Еврокомиссии и Совета ЕС, занимающихся международной проблематикой, однако в нынешних условиях это маловероятно.
К тому же крайне важные изменения затронут систему принятия решений внутри Евросоюза. Национальные парламенты получат право отклонять законопроекты Еврокомиссии. С одной стороны, это усилит демократический контроль в ЕС, укрепит влияние национальных парламентов и поможет снизить остроту проблемы «демократического дефицита». С другой – эта мера может лишь осложнить процесс принятия решений внутри ЕС. Усиление контроля парламентов сузит пространство для межправительственного торга, активное участие в политическом процессе на уровне ЕС потребует от национальных парламентов серьезной координации и технических ресурсов. В любом случае многое во внутренней политике Европейского союза зависит от того, как в ближайшие годы парламенты государств-членов будут пользоваться новыми возможностями.
За счет Лиссабонского договора возрастет и влияние Европарламента, который получает новые компетенции в сфере бюджетной политики ЕС, ряде социально-экономических отраслей и в вопросах уголовно-правового сотрудничества. Тем не менее существует угроза, что при улучшении качества и темпа законотворческой деятельности Европарламент станет все менее легитимным. Дело не столько в достаточно низкой явке на выборах в Европарламент, сколько в тенденции решать вопросы не на пленарных заседаниях, а в отдельных комитетах, а также принимать законопроекты уже в первом чтении. Однако именно парламентские дебаты в конечном итоге и могли бы повысить общественный интерес к проблематике Евросоюза и бороться с политической апатией.
Больше всего от Лиссабонского договора выиграют такие межправительственные институты, как Совет министров ЕС (Совет ЕС) и Европейский совет. За счет введения принципа «двойного большинства» при голосовании квалифицированным большинством в Совете ЕС ускорится процесс принятия решений. Хотя по настоянию Польши эта мера будет применяться лишь в 2014–2017 годах. Принцип «двойного большинства» подразумевает, что для одобрения законопроекта необходимо заручиться поддержкой 55% государств – членов ЕС (15 стран), в которых проживают 65% населения Евросоюза. Европейский совет (саммиты глав государств и правительств стран – членов ЕС, в которых принимает участие президент Еврокомиссии) окончательно включен в систему институтов ЕС.
Ради успеха референдума в Ирландии пришлось пожертвовать реформой Еврокомиссии (КЕС), которая будет по-прежнему формироваться по принципу «1 государство – 1 комиссар», хотя ранее предполагалось, что с 2014 года ее численность и состав будут пересмотрены.
Нынешнего главу КЕС Жозе Мануэля Баррозу во многом справедливо критикуют за чрезмерное внимание к интересам крупных государств – членов ЕС, однако его умение находить компромиссные решения позволило подготовить текст Лиссабонского договора. Кандидатура г-на Баррозу приемлема для всех государств – членов ЕС, что крайне важно, поскольку весь политический процесс в Евросоюзе строится на поиске консенсуса. При этом отношения Жозе Мануэля Баррозы с новым составом Европарламента не будут простыми, ведь большинство депутатов высказывались против его кандидатуры.
В среднесрочной перспективе политическое влияние Еврокомиссии будет достаточно ограниченным. У Еврокомиссии останутся функции по формированию законодательной повестки Евросоюза, охране «общеевропейского интереса», но реально оптимизировать свою структуру и укрепить наднациональные тенденции в рамках Евросоюза она не сможет. Дальнейшая эволюция Еврокомиссии будет в первую очередь связана со стилем руководства главы КЕС, его тактикой по распределению портфелей в рамках Коллегии комиссаров, возможным созданием временных рабочих групп на базе КЕС.
Успешность заложенных в Лиссабонском договоре реформ во многом зависит и от личных характеристик тех политиков, которые займут новые руководящие посты. Например, в качестве одного из претендентов на пост президента ЕС упоминается Тони Блэр, однако эта кандидатура вряд ли будет приемлема для малых государств – участников Евросоюза, Жозе Мануэля Баррозы и даже для потенциального премьер-министра Великобритании Дэвида Кэмерона.
В целом Лиссабонский договор создает условия для повышения качества процесса принятия решений в рамках ЕС. Однако неопределенность в сроках реформирования Еврокомиссии, отсутствие ясности в распределении полномочий между высшими должностными лицами ЕС и наличие «серых зон» в значительной степени могут сковывать его эффективное функционирование и привести к тому, что многие важные вопросы будут по-прежнему решаться по принципу «наименьшего общего знаменателя» без учета стратегических интересов ЕС. В ближайшее время вектор эволюции политической системы Европейского союза будет развиваться в русле концепции, предложенной одной из наиболее авторитетных исследовательниц Евросоюза Хелен Уоллэс, а именно: «интенсивного межправительственного сотрудничества». Возрастет влияние Совета ЕС и Европейского совета, улучшится координация действий национальных правительств, Еврокомиссия будет ослаблена, государства-члены укрепят и сохранят контроль над темпом интеграционных процессов. Многое будет зависеть от того, смогут ли Европарламент и национальные парламенты воспользоваться положениями Лиссабонского договора, мобилизовать население Евросоюза для более активного участия в проекте европейской интеграции. Без широкого участия общественности в политике на общеевропейском уровне новый качественный шаг на пути европейской интеграции не представляется возможным.
Лиссабонский договор вряд ли окажет кардинальное влияние на отношения России и Евросоюза. Изменятся контекст сотрудничества, внутренние условия функционирования ЕС, но приоритеты Москвы и Брюсселя в целом останутся прежними. Для России сейчас наиболее важен вопрос состава и полномочий Еврокомиссии, поскольку от этого напрямую зависит ход переговоров по новому базовому договору между Российской Федерацией и Европейским союзом.
Александр Стрелков, научный сотрудник отдела европейской интеграции Института Европы РАН
Добро пожаловать, Товарищ
| RSS
